Влияние универсальных детских пособий на бедность и неравенство доходов населения
Универсальное детское пособие: в чем идея и где она воплощается?
Законодательное закрепление обеспечивает УПД устойчивость и действие в масштабе всей страны, а не ее отдельных частей. При этом пособие может предоставляться как в виде денежной выплаты, так и — реже — в виде налогового возврата.
От других государственных социальных трансфертов УДП отличает совокупность нескольких ключевых характеристик: • наличие ребенка является единственным необходимым и достаточным критерием для назначения пособия, его назначение не зависит от социально-экономических характеристик семьи;
• пособие не связано со взносами по социальному страхованию;
• пособие предоставляется на ребенка на протяжении не менее чем 10 лет его жизни (как правило, от рождения до 18 лет);
• со стороны получателей не требуется выполнение ответных обязательств;
• пособие предоставляется регулярно (как правило, ежемесячно, редко — ежеквартально или ежегодно).
Детские пособия, полностью соответствующие этим характеристикам, получили название «полноценных». Они реализуются примерно в двух десятках стран. Подавляющее большинство из них — это европейские страны с высоким уровнем дохода, такие как Франция, Германия, Австрия, Люксембург, Нидерланды, Великобритания, Ирландия, Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания, Венгрия, Румыния, Словакия, Эстония, Литва, Латвия, Польша, а из неевропейских — Израиль и Канада. Из стран со средним уровнем дохода, по последним доступным данным, «полноценные» УДП есть в Ливии, Суринаме и Монголии.
Помимо «полноценных» УДП существуют так называемые «квазиуниверсальные» пособия, для назначения которых требуются дополнительные критерии. Чаще всего это критерий возраста ребенка и (или) критерий материального благосостояния семьи. В первом случае целевой группой выступают дети более младшего возраста (например, от 0 до 3 лет, от 0 до 6 лет), во втором — дети, проживающие в семьях с невысоким уровнем материальной обеспеченности.
«Квази-УДП» в настоящее время предоставляются как в развитых странах (в их числе Италия, Кипр, Хорватия, Словения, Чехия, Республика Корея, Сингапур, Австралия, Новая Зеландия), так и развивающихся. В последние 10 лет постепенно расширяют охват детей пособиями такие страны, как Лесото и Таиланд.
УДП как компонент системы социальной защиты населения
В целом ряде обзорных работ УДП рассматривается прежде всего как достаточно простой в администрировании, но эффективный инструмент сокращения детской бедности, а Энтони Аткинсон1 в своих работах подчеркивал роль УДП как важнейшего элемента комплекса мер политики по борьбе с растущим неравенством доходов. Более того, есть результаты, свидетельствующие, что получение таких пособий улучшает и нематериальное благополучие детей, например, в части доступа к образованию и мерам по охране здоровья. Важно отметить, что поддержка семей с детьми на принципах универсальности является своего рода признанием того, что воспитание детей выгодно обществу в целом, и потому оно должно вносить вклад в покрытие расходов2.
Размеры универсальных детских пособий
Страны мира существенно различаются между собой как размерами УДП, так и принципами, на основе которых эти размеры определяются. В одних странах используется единый размер выплат для всех детей, не зависящий от материального положения семей, в которых они проживают. Однако чаще, особенно в странах с высоким уровнем дохода, применяется дифференцированная шкала, когда размер пособия устанавливается в зависимости от возраста детей, порядка их рождения, общего количества детей в семье, уровня доходов или иных факторов.
Даже в европейских странах с достаточно высоким уровнем дохода и относительно близкими подходами к социальной защите детей размеры УДП различаются во много раз. Так демографические приоритеты приводят к тому, что в 11 из 23 рассмотренных в рамках данного обзора стран на детей из семей с несколькими детьми выплачивается пособие большего размера, чем на единственных детей в семье, и только в Великобритании ситуация обратная. Дифференциация размера выплат по возрастным категориям встречается реже, а направление связи может быть как прямое, так и обратное: если в Люксембурге, Австрии и Нидерландах выплаты больше для подростков, то в Дании и Норвегии — для дошкольников. Наконец, в ряде стран размер выплат зависит от уровня дохода семьи: либо низкодоходные семьи могут получать доплату (как в Литве или Нидерландах) либо с ростом доходов семьи снижается размер выплаты (как на Кипре, в Словении, Италии, Франции и Дании) или увеличивается возврат с уплаченной суммы пособия (Великобритания).
В развивающихся странах, где возможности для эффективного администрирования системы выплат слабее, предпочтение отдано более простому варианту с единым размером выплаты для всех детей.
Влияние универсальных детских пособий на бедность и неравенство доходов
При оценке влияния УДП на бедность и неравенство доходов необходимо учитывать существенные различия стран по социально-экономическим контекстам и устройству систем социальной защиты.
В исследованиях по развивающимся странам выявлено, что УДП способствуют сокращению уровня абсолютной бедности как среди населения в целом, так и среди детей до 18 лет, а наибольший эффект пособий проявляется в снижении рисков крайней бедности. Достаточно высокие оценки влияния получены для Аргентины3: благодаря пособию для беременных женщин и детей до 18 лет (или без ограничения возраста, если ребенку установлена инвалидность) уровень бедности в стране в 2015–2016 годах был на 8-15% ниже, чем без него, а среди детей — на 9-18% (при сценарии с полным охватом выплатой). За счет детских пособий 10–12% семей с небольшим дефицитом дохода выходили из бедности.
В работах по Монголии также приводятся схожие оценки: в 2014–2016 годах универсальные выплаты на каждого ребенка до 18 лет снижали уровень абсолютной монетарной бедности в целом по населению и среди детей на 11,5-12%4. Однако степень воздействия УДП на бедность сильно зависит от размера выплат: так, благодаря повышению размера пособия в 5 раз в 2020 г. уровень бедности среди домохозяйств с детьми снизился в два раза (с 29% до 14%). Причем сильнее всего позитивные последствия таких изменений сказались на наиболее бедных жителях: глубина бедности среди детей снизилась на 53%, а острота бедности (показатель, в котором больший вес придается беднейшим) — на 65%.
Для развитых стран интересными кейсами исследования эффектов влияния УПД являются Канада и США. В Канаде5 в результате реформирования системы детских пособий и налоговых вычетов в 2015–2016 годах был расширен возрастной диапазон, резко увеличен размер поддержки на ребенка и три федеральных вида выплат для семей с детьми унифицированы в один. В результате уровень относительной бедности одиноких матерей сократился почти на 12%, в основном за счет повышения размеров выплаты. В то же время влияние проведенных реформ УДП на уровень бедности по абсолютной черте оказалось статистически не значимо.
В США в рамках политики противодействия социально-экономическим последствиям пандемии COVID-19 в июле-декабре 2021 г. действовали модифицированные правила предоставления и размеры налогового возврата на ребенка, так, что он стал соответствовать принципам универсального пособия (выплата предоставлялась ежемесячно и даже тем, кто не работал и не уплачивал налоги с доходов от занятости). Сокращение уровня абсолютной бедности под влиянием таких изменений варьируется от 16% до 34% для всего населения и от 34% до 43% для детей6. Максимальные улучшения затронули семьи одиноких родителей, а также семьи с одним ребенком. Достаточно высокие оценки получены и о воздействии такого краткосрочного «эксперимента» на уровень относительной бедности как для всего населения, так и для детей — сокращение около 38-39%7.
Елена Горина, старший научный сотрудник Центра анализа доходов и уровня жизни, автор исследования
В целом результаты эмпирических исследований показывают, что в странах с высоким уровнем дохода УДП могут вносить большой вклад в сокращение бедности и неравенства доходов. От похожих пособий в развивающихся странах их отличает, прежде всего, более высокий размер и зачастую полностью универсальный характер выплат, обеспечивающий широкий охват детей. Благодаря этому такие программы способны более результативно воздействовать на уровень общей и детской бедности, как в абсолютном, так и в относительном ее измерении.
Обзор подготовлен в рамках создания цифрового банка инструментов и решений доказательной политики, демоверсию которого в НИУ ВШЭ планируют запустить к 2025 году. Этот цифровой банк станет одним из результатов стратегического проекта «Социальная политика устойчивого развития и инклюзивного экономического роста». В нем будут собраны материалы по различным мерам социальной политики и описаны доказанные эффекты от их введения в разных экономических условиях. К экспертизе мирового и российского опыта реализации программ в ключевых сферах социальной и экономической политики с 2022 года подключились Институт социальной политики, Институт образования, Институт «Центр развития», Экспертный институт и другие подразделения университета.
Библиографическое описание работ, ссылки на которые приведены в тексте:
1 Atkinson A. B. (2015) Inequality: what is to be done? Boston: Harvard University Press.